新时代高校如何加强党对内部审计工作的领导
冯来强 龚弦
（吉首大学审计处 湖南吉首 416000）
摘要：高校内部审计工作是大学治理的重要组成部分，新时代如何加强党对审计工作的全面领导，推进大学治理体系和治理能力现代化是高校内部审计实务界和学术界共同关注的问题。本文从内部控制理论的视角出发，结合高校内部审计工作实际，对高校内部审计功能的重新定位、审计监督体系、审计范围与重点以及审计结果的运用进行了探讨，并提出了一些针对性的建议，试图为完善大学治理机制提供了一些政策启示与操作建议。
关键词：内部审计 大学治理 内部控制
一、引言
党的十八大以来，以习近平同志为核心的新一代领导集体在推进国家治理以及依法治国等方面实施了重要的举措。2018年5月23日，担任中央审计委员会主任的习近平总书记主持召开中央审计委员会第一次会议并发表重要讲话。习近平强调，改革审计管理体制，组建中央审计委员会，是加强党对审计工作领导的重大举措。要落实党中央对审计工作的部署要求，加强全国审计工作统筹，优化审计资源配置，做到应审尽审、凡审必严、严肃问责，努力构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系，更好发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用。近一年来，省、市（县）等各级国家审计从后成立了审计委员会，不断拓展审计监督广度和深度，加大对党中央重大政策措施贯彻落实情况跟踪审计力度，加大对经济社会运行中各类风险隐患揭示力度，加大对重点民生资金和项目审计力度。同时，各级国家审计机关也强化了对内部审计工作的指导和监督，增强审计监督合力。
高校的内部审计机构在开展内部审计工作如何加强党对内部审计工作的领导？在习近平新时代中国特色社会主义思想的指引下，高校内部审计在实现高校治理体系与治理能力现代化应当扮演何种角色？高校内部审计机构应当实现什么的治理功能？本文正是基于上述问题展开了探讨，本文借鉴了公司治理与内部控制的相关理论，结合高校内部审计工作实际，对高校内部审计体制机制、审计的范围与重点、关键风险点的控制、以及审计成果的运用进行了探讨，并提出了一些针对性的解决措施，为高校内部审计的可持续发展建言献策。
二、公司治理与内部控制的相关理论
（一）公司治理的相关理论
20世纪30年代，由于所有权与控制权的分离，诞生了委托代理理论的雏形。Berle and Means（1932）提出公司治理结构的概念以来，众多学者从不同角度对公司治理理论进行了研究，其中具代表性的是超产权理论、两权分离理论、委托代理理论和利益相关者理论。其核心的观点是：完善的公司的治理结构与治理体系可以降代委托人与代理人之间的信息不对称，从而缓解代理冲突，从而实现公司价值的最大化。作为高校而言，良好的高校治理机构与治理体系极其重要，一方面，较高的治理水平可以提高职能部门的管理效率，降代行政成本，为学校开源节流；另一方面，完善的高校治理体系可以防控高校潜在的法律风险与政策风险，有利于高校的党风廉政建设，帮助高校实现其办学目标。
（二）内部控制理论
控制论产生于20世纪40年代，由美国数学家维纳于1948年提出，维纳对控制论的定义为“控制论是关于动物和机器中控制和通讯的科学”。控制论是一门独立的学科，它和一般系统理论一样，并不属于管理科学的范畴，但是他们对管理理论的发展却有着重要的影响。在现实生活中，不仅动物和机器有控制和通讯的问题，人，社会，管理中也有控制和通讯的问题，于是催生了管理控制论的出现。管理控制论为用控制论的观点和方法解决管理问题的学科。由于管理实质上就是一种控制，而控制论中关于信息、反馈、建模、必要变异度等基本原理，对管理来说极为重要，它研究管理实质、管理系统结构模型、信息流的组织与处理、元管理等问题。管理控制就是对某项特定的管理业务进行计量和纠正，确保管理目标以及为该目标而拟定的计划得以实现。无论对资金的控制、产品质量的控制、生产进度的控制、原材料的控制，它们的基本原则和过程都是相同的，即都经过确定目标——衡量成效——纠正偏差三个阶段，具有整体性、动态性等特点。我国《企业内部控制基本规范》将内部控制定义为“内部控制，是由企业董事会、监事会、经理层和全体员工实施的、旨在实现控制目标的过程。”内部控制具体包括五个基本要素，内部环境、风险评估、控制活动、信息与沟通以及内部监督，是一个持续的、不间断的过程。因此，内部控制与管理控制之间是相互耦合的。作为高校而言，良好的内部控制体系可以提升大学治理水平。一方面，完善的内部控制体系可以很好将学校党委和行政作出的重要决策贯彻落实到位，保障学校战略意图的顺利实现；另一方面，高效的内部控制体制运行可以为学校节约较多的行政成本，管控风险，减少学校在经济活动中存在的违规风险甚至是贪污腐败的风险，提高办法经费使用的合规性和效益性，促进高校的健康发展。
（三）高校内部审计工作的实质
高校开展内部审计工作的主体主要是高校内部审计机构，依据国家审计署《关于内部审计工作规定》新的征求意见稿，高校内部审计机构在学校党委（单位主要负责人）的领导下开展工作，对高校经济活动的真实性、合规性和效益性负责。从组织架构来看，高校内部审计机构主要是接受高校党委与行政的委托与授权，并对其负责。从审计监督的对象来看，主要是对学校所属或下辖单位从事相关经济活动进行审计监督。从审计范围来看，主要是高校经济管理活动的真实性、合规性与效益性。从审计结果报告的主要对象来看，主要是高校党委与行政。综上，高校内部审计的目标主要有四个方面，确保学校党委和行政作出的重大政策措施能贯彻落实到位；确保学校经济活动规范有序，不出现重大风险；确保各项资金使用真实、合规和效益；确保各项经济决策权力在制度规定框架内运行，促进学校党风廉政建设。
三、新时代高校内部审计存在主要问题及建议
（一）内部审计的体制机制还未完全理顺
党的十九届三中全会指出，要坚持和完善党的全面领导制度，建立健全党对重大工作领导的体制机制。“体制”是指国家机关、企事业单位在机制设置、领导隶属关系和管理权限划分等方面的体系、制度、方法、形式等的总称，“机制”通常指体制制度，是制度形之于外的具体表现和实施形式，是管理经济、政治、文化等社会生活各个方面事务的规范体系。目前，多数高校实行的是校长领导下的审计工作体制，从运作机制来看，学校内部审计机构的设立是学校行政作出的决策，内部审计机构负责人的任免是学校党委任命，内部审计工作计划报校长审批，审计计划的执行是在内部审计机构，审计结果的反馈是向学校主要负责人及相关成员反馈。内部审计机构的分管领导是校长，从这一点讲，高校内部审计机构的相关工作主要是向校长进行反馈，并接受其直接领导，而校长的主要职责是负责行政工作，因此，审计工作的范围与重点也偏向行政工作中的经济活动，至于党委这一条线的相关经济活动的审计监督就会削弱。
（二）内部审计的范围与重点不够清晰
从目前多数高校开展的审计工作来看，大致可以分为以下三类：第一类是财务类项目审计，主要包括预算执行及决算审计、财务收支审计、财务报告审计、资产负债审计、经济责任审计、内部控制审计、专项审计等。第二类是绩效类审计，主要包括：货物及服务采购价格审计、专项资金的绩效审计、基建维修工程项目的预结算审计等。第三类为管理审计，主要包括项目立项、采购与验收的监督、招投标文件审查、经济合同审签、审计咨询与服务等。从目前高校实施的审计项目类型来看，如何开展重大政策跟踪执行审计还缺乏实践，也未形成相应的规范性制度文件。从开展的内部控制审计的实践来，主要是缺乏对关键风险点的查找机制，内部控制评价标准不明确，评价难度大，导致内部控制审计报告质量不高。
（三）部分审计项目风险控制不到位
一是货物与服务价格审计风险大。从部分高校开展的货物与服务价格审计来看，主要是缺乏一个可查询的动态价格数据管理库，多数是参与互联网上相关产品的报价，多数专业产品价格无法进行询价，导致审计市场价格调查范围受限，预算控制的风险很大。二是维修工程项目造价风险难以控制。从基础设施维修工程改造项目审计来看，主要是由于项目众多，金额偏低，在预算编制时缺乏相应的设计图纸，大部分工程项目需要实地进行测量，而相关人员的专业素质不高，导致预算工程量与完工的实际工程量存在较大差异，此外，由于维修工程项目方案考虑不周全，在实际施工时更改施工方案的现象较多，再加上隐蔽工程的不可预见性，加大了维修工程项目造价控制的难度。经济责任审计项目的评价风险仍然存在，主要体现在部分的经济职责不明确、经济责任的评价标准不明确，设置科学合理的评价指标体系难度大，导致最后的审计评价结果存在较大风险。
（四）审计结果的运用还不够充分，整改不到位仍然存在
从经济责任审计项目的角度看，依据《湖南省教育系统内部审计工作的规定》，经济责任审计结果报告的对象主要有单位主要负责人、被审计单位、纪检监察部门、组织部门。组织部门作为经济责任审计的委托部门，同样也是经济责任审计报告的主送单位，在实际执行中，高校内部审计部门与组织部门还缺乏通畅的沟通渠道，即组织部门运用审计结果的方式与目标还不明确，具体而言，当发现被审计的中层干部履行经济职责不力时，组织部门是否会对被审计的中层干部进行相应的经济处罚或组织处分没有出台明确的政策规定，因此，经济责任审计的结果报告对被审计的中层领导干部的震慑作用相对有限，除非领导干部个人发生了严重的违规违法行为，或者给单位造成了重大的经济损失，组织部门才会依据相关的规定对领导干部进行处理处罚。其次，经济责任审计结果的运用对象就是被审计单位，按照经济责任审计制度的相关规定，被审计单位应当在规定的时期内对审计报告中提出的审计意见和建议制定具体的整改措施，限期整改，并将整改结果及时向内部审计机构反馈。但实际情况是被审计单位提供的书面整改材料不能真实的反应整改的情况，而内部审计部门由于自身的审计资源有限，难以对被审计对象的整改情况进行持续的跟踪，导致审计结果的运用不够理想。
四、解决措施及政策建议
（一）设立高校内部审计委员会，强化党委对审计工作的领导
党的十九届三中全会精神明确提出要加强党对重大工作的领导体制机制，从体制机制来看，设立高校内部审计委员会是重要抓手。高校可以借鉴国家审计的工作经验设立高校内部审计委员会，党委书记担任审计委员会主任，将学校主要班子成员、纪检与监察部门主任、审计机构负责人等列入审计委员会成员，明确审计工作的领导职责，可以审计计划的审批，重大审计项目的确定，审计结果的反馈、审计整改情况的审定、重大违法违规问题的移送等设为审计委员会的职责。同时，进一步明确内部审计工作的范围与重点，将党委下属有关部门的经济活动纳入审计工作的范围，实施党政同责同审。推动高校内部审计工作的转型升级。
（二）开展重大政策跟踪执行审计，发挥内部审计的“参谋”作用
从目前来看，高校的中心工作主是抓内涵性建设与发展，学校的大部分资源也要向这个中心进行倾斜，内部审计部门也要服务于这个中心工作。从现金流的角度看，人员经费、“双一流建设”经费和专项资金的支出占据了高校事业支出的较大比例，这一部分经费用得如何，是否发挥了应有的效益，就是高校内部工作关注的重点。从内部控制的角度看，学校重大经济决策是否落地？执行过程是否存在偏差？是否合法合规？执行的结果如何？绩效如何？上述问题都需要高校内部审计机构作出客观、公正的评价，也为党委的后续决策提供参考依据。因此，高校应当借鉴国家审计的有关做法，尽快推进重大政策跟踪执行审计。
（三）强化内部控制审计质量，提升高校内部治理水平
高校应当设立内部控制体系的牵头部门，建立健全内部控制体系，重设内部控制的组织架构，合理划分职责范围、明确岗位职责，建立健全各项管理制度，明确各项经济业务流程，同时对关键岗位进行重点控制。内部审计机构在开展内部控制审计项目时，重点审查岗位设置的科学性与合理性，审核不相容的岗位是否分离，是否形成了内部牵制；重点审查内部控制制度的健全性与有效性，各项制度是否建立健全，制度本身是否科学，是否存在漏洞。重点审查各业经济业务流程是否明晰，执行是否合规有效，信息反馈是否及时；重点审计关键岗位风险控制是否到位。实现对权力的监督与制约。具体来说，在货物与服务审计中，重点审查立项程序是否合规，是否实施了采管分离，价格是否虚高，合同条款是否科学合理，验收环节是否到位。维修工程项目审计中，重点审查立项是否经过科学论证，预算编制是否充分完整，设计变更与隐蔽工程签证程序是否合规、签证明内容是否真实等。
（四）强化审计结果的运用，提升内部审计工作实绩
高校进一步完善内部审计机构与组织部门的沟通协商机制，将经济责任审计的责任界定、责任大小以及责任评价与干部的任命、考核与提拔紧密结合，提升经济责任审计对高校中层领导干部的震慑力，充分发挥经济责任审计对权力运行的监督作用。其次，高校内部审计机构应加强对审计结果运用的检查与督促工作，同时还应与其他监督部门进行沟通与联动，完善经济责任审计联席工作会议制度，对于整改不力的被审计单位要严肃追责，确保经济责任审计结果的运用取得实际成效。最后积极稳妥推进审计结果公开，将审计意见的整改落实情况一并予以披露，向全校传递一种监督从严的信号，促进审计工作取得实在的成效。
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